Принципы информирования жителей при реализации градостроительных проектов

Конституция РФ 2003 года внесла новое измерение в отношениях между разными социальными группами по поводу характера собственности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (Ст.8,п.2), земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (Ст.9,п.2).

Признание разных форм собственности, а значит и разных интересов, порой противоречивых по своей сути, является косвенным признаком признания социальных конфликтов, которые являются извечными спутниками процесса защиты собственниками своих интересов. Реализация права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, закреплена статьей 34 Конституцией РФ.

Градостроительная деятельность - это деятельность государственных организаций, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, с учётом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений . Вопросы взаимодействия с жителями (информирование и согласование интересов), на территории проживания которых, будут реализовываться градостроительные проекты, должны осуществляться в соответствие с Конституцией РФ 2003 г., Г радостроительным кодексом РФ 2004г. и на основании других законодательных актов, обеспечивающих реализацию конкретного градостроительного проекта.

Управление любыми проектами представляет собой сложный и неоднозначный процесс, а управление градостроительными проектами сложно вдвойне, в силу того, что город является одной из самых сложных систем, которые когда-либо создавал человек, и к тому же он является в этой системе одним из самых активных действующих лиц.

Зачастую конфликты усугубляются и приобретают стихийный характер в связи с отсутствие действенных механизмов (процедур и технологии) информирования, которые бы полностью устроили органы власти, инвесторов и жителей.

Социальный опыт привлечения населения к процессу разработки и принятия управленческих решений, получивший название «социальное участие», еще не укоренился в отечественной практике. Под социальным участием понимается рассмотрение рядового гражданина как субъекта, предъявляющего требования к характеру и направленности планируемых перемен, добивающегося права и возможности активно участвовать в выработке управленческих решений.

В основе развития активности социального участия граждан в реализации своих гражданских прав должны лежать два основных принципа:

•  Принцип «двойного информирования» - властные органы и специалисты информируют жителей о предполагаемых изменениях в среде их жизнедеятельности, жители информируют специалистов и власть об условиях их жизни и запросах.•  Принцип «взаимодействия в проектировании» - жители вносят различные предложения в градостроительный проект, которые рассматриваются специалистами и учитываются при принятии управленческих решений.

Реализации вышеуказанных принципов «социального участия», с одной стороны - связана с решением жизненных проблем жителей конкретного участка строительства, с другой – с функциями институционально подкрепляемых стратегий лиц, принимающих управленческие решения» (профессионалов, должностных лиц ЖКХ и других социальных субъектов), являющихся держателями государственных, общественных и финансовых ресурсов.

На местном территориальном уровне, такого рода субъектом, принимающим управленческие решения, является муниципальное образование и входящие в его состав депутаты. Экспертный опрос, проводимый в течение нескольких лет в г. Москве показал, что большинство экспертов считают, что причиной крайних форм протестов против градостроительных проектов являются: •  игнорирование интересов жителей в ходе разработки градостроительного проекта; •  некачественное и неполное информирование жителей о предполагаемом строительстве, что способствует порождению слухов, дезинформации и страхов жителей за свое здоровье и жилище.

Процесс разработки и согласования документации по любому градостроительному проекту в городе Москве проходит следующие этапы:

Первый этап согласования - исходно-разрешительная документация (ИРД ). Этот этап завершается выпуском постановления правительства города Москвы о строительстве данного объекта на данной территории. В этом же Постановлении назначается организация, которой поручаются функции заказчика в ходе реализации этого постановления и условия, на которых заказчик осуществляет свои функции.

Так как постановление правительства Москвы о конкретном строительстве, выходит на основании согласованной исходно-разрешительная документация (ИРД), то заказчик конкретного строительства назначается постановлением правительства Москвы, и непосредственно не имеет возможности информировать жителей о проекте до принятия решения о реализации проекта. На этом этапе разработки градостроительного решения информирование находится в пределах компетенции Администрации города Москвы и осуществляется через публикацию нормативно - правовых актов, выставки и экспозиции градостроительных планов на уровне города.

Второй этап - разработки и согласования градостроительного обоснования (предпроектные разработки) находится уже в ведении заказчика (инвестора) и уже на этом этапе на него в числе других возлагаются функции по проведению информирования жителей о проекте . В числе документов, представляемых для согласования градостроительного обоснования обязательно должны быть протокол об информировании жителей и другие документы, защищающие интересы жителей в соответствии с существующим законодательством.

Информирование жителей о проекте на стадии разработки и согласования предпроектных проработок происходит, когда еще не все согласования получены, не все проектные решения проработаны. Но именно на этом этапе жители могут обсуждать проект и вносить предложения по его изменению.

На территории района общественное обсуждение материалов проектов организует заказчик проекта совместно с проектными организациями – разработчиками проектов. Публикация и экспозиция основных положений градостроительных планов и проектов, их обсуждение и проведение согласительных процедур осуществляются заблаговременно в сроки, достаточные для урегулирования возможных разногласий до планируемого начала реализации проектов.

На третьем этапе согласования проектной документации в проект зачастую вносятся изменения (в том числе с учетом предложений жителей и заинтересованной общественности), и в этом случае требуется проводить работу по информированию повторно. После окончательного согласования проекта внесение изменений в него исключается.

На четвертом этапе – разработки рабочей документации активного взаимодействия заказчика с жителями не происходит, если это не было специально оговорено в ходе согласования интересов на предыдущих двух этапах.

Градостроительный проект, реализуемый в условиях уже существующей застройки (точечная застройка) несет на себе определенную нагрузку по развитию и благоустройству прилегающей территории. Проект может включать в себя социальные объекты (помещения для детских студий, спортивных секций, библиотек, подземных и многоэтажных гаражей и др.), судьба которых, после завершения строительства особенно интересует жителей. Им требуются гарантии, что после строительства эти объекты останутся именно общедоступными, а не станут собственностью коммерческих структур. В этом случае, районная Управа, на баланс которой передаются социальные объекты, должна информировать жителей о том, как эти объекты будут использоваться жителями.

Таким образом, информирование как процесс активного взаимодействия застройщиков с жителями начинается на этапе согласования градостроительного обоснования (предпроектных проработок) и заканчивается на этапе согласования проектной документации градостроительного проекта.

Цель информирования: через инициацию согласовательного процесса и организацию диалога, создать возможность принятия такого градостроительного решения, которое соответствовало бы как интересам инвесторов и Заказчиков строительства, так и интересам жителей прилегающей к строительству территории.

Информирование предполагает не только доведение до сведения жителей информации о предполагаемом строительстве, но оно должно создавать возможность для заявления жителями о своих интересах в связи с предполагаемым строительством, а также создавать условия для запуска процесса согласования интересов всех заинтересованных сторон. Органы власти любого уровня обязаны осуществлять действенный контроль за качеством информирования и оказывать действенную помощь в реализации конституционных прав граждан на вверенной им в управление территории.

Процесс информирования должен включать:

•  информирование жителей о концепции строительства и знакомство их со всей документацией по проекту;•  информирование жителей о ходе процесса согласования интересов заинтересованных сторон;•  информирование жителей о действиях заинтересованных сторон в ходе процесса согласования интересов;•  сбор вопросов от жителей, возникающих в связи со строительством; и донесение до их сведения аргументированных ответов на их вопросы;•  выявление активной по отношению к строительству части жителей;•  выявление объективных причин негативного отношения к строительству и поиск возможности согласования интересов;•  сбор предложений от жителей по изменению представленного проекта (в рамках их компетенции).

Перечислим типичные проблемы и опасения жителей в связи со строительством в г. Москве:

•  проблема ухудшения освещенности, инсоляции и вида из окон в квартирах домов, прилегающих к строительству, затенения дворовой или рекреационной территории.•  проблема увеличения транспортного потока на территории, а также увеличения паркинга автомашин.•  проблема опасности повреждения фундаментов существующих зданий в ходе строительства;•  проблема перегрузки инфраструктуры в результате увеличения плотности населения в микрорайоне;•  проблема вырубки зеленых насаждений в ходе строительства;•  неудобства в процессе строительства (шум, грязь, грузовые машины);•  возникновение социальной напряженности в результате появления рядом «дома для богатых»;•  опасения в связи со снижением рыночной стоимости квартир в результате строительства.

Поэтому в процессе информирования жителям надо предоставить необходимую информацию с учетом вышеперечисленных проблем.

Задачи информирования.

•  знакомство жителей с проектной документацией.•  знакомство жителей с существующей нормативно-правовой и законодательной базой, регламентирующей проведение проектных и строительных работ.•  выявление круга проблем на территории, связанных с реализацией градостроительного проекта.•  выявление заинтересованной общественности в связи со строительством и привлечение ее к социальному участию в комплексном развитии территории.•  создание для жителей возможности принимать участие в обсуждении градостроительного проекта.•  создание для жителей возможности заявить о своих законных интересах в связи со строительством.•  широкое освещение о гарантиях со стороны Заказчика, Районной Управы и других участников процесса информирования.

Принципы информирования

Принцип доступности: Информация о проекте должна быть представлена через такие источники, чтобы ее могли получить все без исключения жители, проживающие на территории застройки. Форма представления информации должна быть наглядна и понятна большинству жителей. Жители должны иметь возможность делать выписки из документов и правовых актов.

Принцип значимости: Жителям должна быть представлена не информация о проекте вообще, а та ее часть, которая дает представление о значимых для них предстоящих изменениях в месте их проживания.

Принцип комплексности: Информация должна быть представлена таким образом, чтобы формировать комплексное представление о предстоящих изменениях в связи со строительством. Она должна охватывать все возможные аспекты этих изменений. Реализация этого принципа на практике предполагает, что кроме материалов по проекту, в ходе информирования должна быть представлена информация о законности строительства на этом месте (постановления Правительства г. Москвы, все необходимые согласования и экспертизы и др.). Также отдельно должна быть информация о застройщиках, всех мероприятиях, проводимых местными властями в связи со строительством, все гарантии со стороны заказчика строительства и организации, компетентно подтвержденные.

Принцип диалога: Информирование должно быть организовано таким образом, чтобы жители могли не просто ознакомиться с предоставленной им информацией, но и получить ответы на волнующие их вопросы, выразить свое отношение к предполагаемому строительству, внести предложения и заявить о своих интересах в связи со строительством. На практике это означает, что к процессу информирования должны быть привлечены компетентные специалисты, готовые ответить на вопросы жителей в связи со строительством, принять к сведению вопросы, на которые у них нет ответа, разъяснить жителям их права и возможности их осуществления в связи со строительством, выявить активную часть населения, готовую принять участие в процессе согласования интересов.

Попытка осуществления вышеперечисленных принципов была предпринята группой социологов в июле-августе 1998г. при строительстве первой развязки (м. Кутузовская) третьего транспортного кольца в г. Москве.

Это был первый и самый крупный проект в России, в котором был институализирован процесс вмешательства социологов в конфликтную ситуацию, в которой было выявлено четыре конфликтующих субъекта: город (как целое), район (как часть), жители близлежащих к строительству домов и инвестор-застройщик.

Надо отметить, что на фоне развернувшегося дефолта в России, это событие осталось мало замеченным для социологического сообщества и для СМИ.

Однако до сих пор этот проект, как богатый эмпирический материал дает «пищу» для защиты кандидатских и подготовки докторских диссертаций.

Группа социологов осуществила уже пять подобных, но меньших по масштабу, проектов (см. Приложение №1).

На этих проектах были осуществлены новые виды деятельности:

•  Сформулированы теоретические проблемы для дальнейшего их исследования в научных работах.•  Заложены основы для дальнейшей разработки технологии как системы разрешения конфликтов при реализации инновационных проектов.•  Разработаны программы и технического задания социологам.•  Уточнена программа подготовки социологов к деятельности в конфликтной ситуации.•  Сформирована группа социологов и специалистов, способных работать в конфликтной ситуации и в ситуации высокой степени неопределенности.•  Описана технология подготовки информационного буклета.•  Подготовлены темы для обучающей программы глав управ и депутатов муниципальной власти.

Таким образом, изложенные в статье принципы информирования могут оказать существенное влияние на качество диалога между конфликтующими сторонами при реализации градостроительных проектов. Эти принципы обеспечивают открытость и доступность для всех граждан и организаций информации о градостроительной и экологической ситуации, о действующих и готовящихся нормативно-правовых актах, а также предполагаемых проектных решениях, если последние затрагивают чьи-либо интересы. При этом все заинтересованные стороны и лица должны иметь возможность реально участвовать в обсуждении принимаемых нормативных и проектных решений.

Вышеперечисленные принципы так же могут служить социальными и правовыми ориентирами для демократизации процессов в области градостроительной деятельности, осуществляющей сложный переход от централизованной системы к новой модели, отвечающей потребностям рыночной экономики.

Приложение №1

Московская школа конфликтологии

(Руководитель - Цой Любовь Николаевна , канд.соц.наук, чл.-корр.РАЕН)

Перечень объектов на которых работала группа социологов в конфликтных ситуациях при реализации градостроительных проектов

№п/п	Адрес застройки. Управа	Инвестор, застройщик	Сроки работы (форма работы)	Научный рук., отв.исполнитель Договора	Результат
1	г. Москва, ЗАО, Управа «Дорогомилово», м. Кутузовская	ООО «Организатор» Ген.директор Муравин Геннадий Иванович	Июль-август 1998г (Информирование жителей, социологическое сопровождение)	Дридзе Т.М. – д.психол.н. Цой Л.Н .-канд.соц.н., Акимкин Е.М.	Начало строительства первой авторазвязки 3 транспортного кольца в г. Москве
2	Г. Москва, ЦО, Цветной бульвар, 22, стр.1	ЗАО «Концерн Лусине», Ген. директор Саргсян Мурад Фрунзикович	1- 30 марта 2000 г. (Консультации)	Цой Л.Н. - канд.соц.н.	Начало строительства школы-студии «Юные дарования»
3	Г. Москва, ЮЗАО, Управа р-на «Ломоносовский» ул. Крупской, вл. 3А	ООО «Авгур-Эстейт» Ген.директор Маликов Михаил Константинович	Август - декабрь 2001г. (Социально-диагностическое исследование, информирование жителей)	Цой Л.Н. - канд.соц.н.	Изменение градостроительного проекта (снижение этажности)
4	Г.Москва, ЮЗАО, Управа Гагаринского р-на ул. Косыгина, вл.7/2-13	Институт хим.физики РАН им. Семенова Н.Н. Директор – Берлин Александр Александрович, чл.-корр РАН	Февраль – апрель 2002 (Социально-диагностическое исследование, информирование жителей)	Цой Л.Н. - канд.соц.н.	Изменение градостроительного проекта (уменьшение кол-ва домов)
5	Московская обл., г. Красногорск Жилой комплекс «Красная Горка».	Компания «СтройИндустрия Ген. директор Зимин Александр Владимирович	Март 2003 (Консультации)	Цой Л.Н. - канд.соц.н.	Разрешение конфликтной ситуации между жителями и работниками эксплуатации жилого комплекса
6	Г.Москва, ЗАО, управа «Дорогомилово» Резервный проезд, вл.10 и вл.2/18	ООО «ФЛЭТиКо» Ген.директор Майстренко Дмитрий Евгеньевич	15 июля по15 ноября 2004 г. (Информирование жителей, социологическое сопровождение)	Цой Л.Н. - канд.соц.н. Сергеев С.С.	Начало строительства точечной застройки 2-х жилых (высотных) домов

Литература. •  Градостроительный кодекс РФ 2004г. •  Социально обоснованное градоустройство в режиме прогнозного проектирования: от социальной диагностики к профилактике конфликтных ситуаций и конструктивному диалогу заинтересованных сторон. /Отв. ред. Д.психол.н., проф. Т.М. Дридзе, ст.научн.сотр. Е.М.Акимкин. – Обнинск. Институт муниципального управления, 2004.

 

Любовь Цой, ст. н. Сотр., Института социологии РАН, канд. соц. наук, чл. - корр. РАЕН научный консультант проекта "Конфликтменеджмент в управленческом консультировании"

Сергеев С.С.