Качество в муниципальном управлении

По мере вхождения России в мировую экономику, развития институтов рынка, усиления экономической и политической конкуренции кардинально изменяется поведение элементов среды управления. Динамичная, неопределенная внешняя среда усиливает зависимость достижения целей развития муниципального образования от условий и действия факторов этой среды. Что влечет за собой изменение поведения элементов среды управления, повышение способности органов местного самоуправления осуществлять стратегическое управление и партнерство с органами государственной власти и градообразующими предприятиями.

Современный менеджмент предоставляет возможность ощутимо повысить эффективность муниципального управления. Для чего организации как коммерческого, так и муниципального сектора применяют новые методы управления.

Требования развития муниципального образования приводят к тому, что многие принципы и методы, средства и формы современного менеджмента, показавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику муниципального управления под общим понятием «муниципальный менеджмент». В результате этого различия между менеджментом коммерческих и муниципальных организаций сокращаются. Сейчас во всем мире происходит изменение модели управления, как в государственном управлении, так и в региональном и муниципальном. Эти изменения повторяют изменения менеджмента коммерческого сектора.

Одной из новых технологий современного управления, которая с успехом начинает применяться в муниципальном управлении, является менеджмент качества. В настоящее время происходит процесс объединения менеджмента качества с принципами общего менеджмента в деятельности некоммерческих учреждений и организаций, к которым относятся и муниципальные. Складывается управление нового четвертого поколения, которое направлено на качество продукции (услуг) и качество управления.

Уровень компетентности муниципальных служащих в современном управлении, их способность активно, последовательно и ответственно реализовать менеджмент качества на практике, определяет степень достижения цели социально-экономического развития муниципального образования: повышение уровня и качества жизни каждого жителя, социально-экономического развития муниципального образования и региона в целом.

К концу восьмидесятых годов процессы выпуска и контроля качественной продукции обретают свойство системы, а менеджмент качества начинает широко использовать управленческие инструменты общего менеджмента, появляется концепции ТQM (Total Quality Management - всеобщее управления качеством), MBO (Management by Objectives - управление по целям) и МВQ (Management by Quality - менеджмент на основе качества).

Но показатели качества распространяются не только на товар или услугу. Международный стандарт дает более широкое понятие - объект качества. Объектом качества может быть:

1. деятельность или процесс;
2. продукт (результат деятельности или процесса);
3. организация, система или отдельное лицо;
4. любая комбинация из них.

Произведенный продукт, в свою очередь может быть представлен, как в материальном, так и нематериальном виде, а также как комбинация из них. Качество - это совокупность характеристик объекта, показывающих его способность удовлетворить определенные потребности.

В настоящее время наиболее распространенной и эффективной моделью качества является «Всеобщее управления качеством» (Total Quality Manadement - TQM).

TQM является комплексной системой, ориентированной на постоянное улучшение качества всей организации, минимизацию затрат. Основной идеологией этой системы является принцип - «постоянное улучшение качества", т.е. улучшению качества нет предела.

По сравнению с традиционной системой контроля качества, в TQM акцент переносится с контроля результата на контроль процесса. Для усиления контроля качества не обязательно увеличивать число проверок или расширять штат проверяющих. Система управления качеством приводит к тому, что каждый может проверить и оценить работу любого. Качество должно быть заложено в продукт, причем с первых этапов его концептуальной разработки. Профессор Джозеф М. Джуран доказал, что лишь 15-20 % проблем с качеством продукции возникают по вине непосредственных исполнителей, а 80-85 % - по вине управленческих систем, ответственность за функционирование которых несет высшее руководство. Решение этих проблем требует целенаправленной корректировки, а не «пожарных мер». Качество продукции формируется в процессе всей деятельности организации и может быть обеспечено лишь в том случае, если весь персонал принимает участие с необходимой мерой ответственности.

TQM, как технология, является принципиально новым походом к управлению любой организацией. Возможности TQM значительно шире, чем просто обеспечение качества товара или услуги. Данная технология управления основана на участии всего персонала организации в этом процессе и направлена на достижение долгосрочного успеха организации через удовлетворение потребностей и выгоды, как членов этой организации, так и всего общества.

Эта система качества – TQM, основана на следующих основных принципах, сформулированных Эдвардом У. Демингом (W. Edwards Deming), одним из основателей «японского экономического чуда», которые для регионального и муниципального управления выглядят следующим образом:

1. Соблюдать постоянство цели. Сделать процессы улучшения качества товаров или услуг постоянной целью. При этом следует обеспечить: рациональное размещение ресурсов, удовлетворение долгосрочных потребностей, конкурентоспособность, наращивание бизнеса, занятости и создание новых рабочих мест.

2. Принять новую философию - отказ от низкого качества во всем. Необходимо изменить стиль управления для повышения эффективности региональной и муниципальной экономики; постоянно улучшать качество всех систем, процессов деятельности внутри региональной и муниципальных администраций.

3. Отказ от повсеместного контроля. Качество не может зависеть от инспекции. Необходимо устранить массовые инспекции как способ достижения качества. Достижение этой цели возможно только при условии, если вопросы качества стоят на первом месте на всех уровнях управления.

4. Отказ от партнерства, основанного только на цене продукции. Необходимо прекратить практику предоставления региональных и муниципальных заказов на основе низких цен. При заключении договоров необходимо соизмерять качество с ценой (цена не имеет значения, если не сопоставляется с качеством приобретаемой продукции).

5. Совершенствовать систему управления постоянно. Постоянное и непрерывное улучшение системы, предусматривает оперативное решение возникающих проблем, постоянное улучшение качества товаров и услуг, и повышения производительности. Результатом улучшения системы является постоянное снижение затрат на ресурсы, планы и проекты, обучение и переподготовку персонала.

6. Практиковать наставничество и обучение. Необходимо обучать персонал передовым приемам и методам труда на рабочем месте. При этом необходимо использовать активные методы обучения. Руководитель должен стать главным наставником и учителем для подчиненных.

7. Внедрять современные методы руководства. Функции управления должны смещаться от контроля количественных показателей к качественным. Здесь имеется в виду также руководство с целью оказания помощи персоналу в решении поставленных задач, т.е. подразумевается способность управленцев устанавливать двусторонние связи между руководителем и подчиненными для повышения эффективности и производительности их труда.

8. Устранить страх. Необходимо способствовать тому, чтобы сотрудники высказывались открыто. Персонал организации на должен бояться перемен, он должен стремиться к ним.

9. Устранить барьеры между подразделениями и сотрудниками организации. Профессиональные и квалификационные барьеры не должны служит основание для разделения коллектива на отдельные группы. Кадры организации должны действовать как единая команда. Только в этом случае процесс непрерывного обеспечения качества сможет реализовываться.

10. Отказ от лозунгов, транспарантов и наставлений для работников. Пустые лозунги эффективны только в коротком промежутке времени. Низкое качество труда существует не потому, что персонал не в состоянии хорошо работать, а потому, что существующая в организации система давно не обеспечивает его качественными условиями профессиональной деятельности.

11. Отказ от количественных оценок работы. Следует исключить цифровые параметры для управления работой. Необходимо, что бы старая система учета вклада в общие результаты была заменена системой, обеспечивающей рост качества и продуктивности в коллективе, работающем как единая команда.

12. Поддерживать чувство профессиональной гордости в сотрудниках. Необходимо дать возможность персоналу гордиться принадлежностью к конкретной организации. Трудно иметь чувство гордости за свою работу, если выпускаемая продукция или услуги не пользуются хорошей репутацией и спросом.

13. Внедрить непрерывную систему образования и самосовершенствования персонала. Необходимо поощрять повышение квалификации и самосовершенствование. Самостоятельный процесс восхождение к вершине профессионального мастерства, и соответственно карьера работника должна определяться его компетентностью, уровнем знаний и умений.

14. Четкая приверженность руководства организации идее качества. Необходимо вовлекать каждого специалиста в работу по преобразованию организации. Твердая убежденность руководства в процессе достижения качества является одним из главных условий успеха. Руководство должно действовать, а не ограничиваться только декларацией процессов повышения качества и производительности.

Общее руководство качеством осуществляется с помощью системы качества. Система качества - это совокупность структуры и процедур, процессов и ресурсов, необходимых для реализации менеджмента качества. Общее руководство качеством включает в себя следующие понятия "управления качеством" и "обеспечение, улучшение качества", "политика в области качества" и "планирование качества".

Одной из ключевых особенностей системы качества является использование коллективных форм и методов поиска, анализа и решения проблем, постоянное участие всего коллектива в улучшении качества (в так называемых кружках качества).

Технология TQM пока слабо применяется на федеральном, региональном и местном уровнях, что вряд ли можно считать положительным, учитывая неэффективность управления в России. Чиновник в России - это бюрократ в худшем его проявлении. По сути, это тот самый "крайний" или "стрелочник", на котором сходится всенародный поиск "козла отпущения". Практически никто, кто ищет крайнего в лице государственного или муниципального чиновника, когда их не удовлетворяет качество услуги, оказываемой властью, не делает это на основе глубокого анализа причин и процессов, происходящих в государственном управлении. В то же время почти во всех отраслях экономики потребители четко реагируют на низкое качество товаров или услуг все более критически. Недостатки, имеющиеся в государственном и муниципальном управлении системны, и обоснованные требования со стороны населения к качеству услуги обязывают власть взять на себя ответственность за их исправление, как это делается заграницей.

К примеру, муниципальные службы развитых стран в последние годы подверглись коренному изменению. Здесь происходит процесс восприятия новых технологий менеджмента, сотрудники учреждений озабочены снижением затрат, повышением эффективности, они стали учитывать изменения внешней среды и изменяющиеся запросы потребителей услуг муниципальных структур. Акцент делается на групповую работу и методы коллективной выработки управленческих решений.

В настоящее время теория и практические методы TQM широко используются в федеральных исполнительных структурах США, Японии и других развитых государств. Причем некоторые правительства и местные органы власти начали использовать методы управления качеством как способ повышения эффективности и снижения расходов в условиях сокращения бюджетных средств. По утверждению профессора Майкла Е. Майлаковича в настоящее время TQM в США имеет статус официальной системы совершенствования управления во всех федеральных исполнительных органах власти.

Особенно ярко новые технологии современного менеджмента проявляются в тех областях, где изменения социально-экономической обстановки (глобализация, информатизация и т.п.) заставляют постоянно искать оптимальные решения вновь возникающих проблем. В России эта тенденция усиливается тем, что система государственного и муниципального управления в целом трансформируется от командно-административных методов к экономическим и социально-психологическим.

Приватизация сокращают монополию муниципальных учреждений по предоставлению услуг населению и бизнесу. Особенно четко это проявляется у муниципальных служб: организации, предоставляющие муниципальные услуги, приватизируются; это относится к строительству и эксплуатации жилья, к уборке мусора и строительству дорог, к оказанию транспортных и услуг связи, и другим видам муниципальных услуг.

В связи с этим традиционная бюрократическая система управления постепенно замещаться новой, в которой начинают доминировать рыночные элементы. В такой системе житель рассматривается как клиент и потребитель муниципальных услуг. Открытость муниципальных учреждений активно совмещается с ориентацией на потребителя. Житель здесь рассматривается как потребитель услуг, предоставляемых муниципальными учреждениями и организациями, и в связи с этим, вся их деятельность рассматривается через степень удовлетворения их потребностей. Источником успеха деятельности муниципального предприятия или организации становится выполнение дополнительных функций и внедрение новых видов обслуживания, улучшающих результат.

Профессор РАГС Гапоненко А.Л. утверждает, что современная концепция регионального и муниципального управления, реализуемая в ряде западных стран, представляет каждого гражданина в виде клиента. Такая концепция имеет некоторые ограничения, так как сужает функции гражданина – участника социального партнерства до клиента – участника лишь рыночного отношения. Но данная концепция, ориентированная на достижение более полного удовлетворения потребностей людей, уже доказала свою целесообразность и эффективность. В 1991 году в Великобритании была опубликована Хартия Гражданина, которая включает в себя множество показателей и индикаторов качества выполнения местными органами власти своих функций по обслуживанию клиентов, то есть граждан. Когда хартия используется в контексте новой модели регионального и муниципального управления, то она дает основу для построения соответствующих стандартов обслуживания и для оценки деятельности местных органов власти. Эти показатели легли в основу конкурсов среди местных органов власти и учреждений социальной сферы, в процессе которых независимыми комиссиями присуждаются награды в области качества местного управления

Практика деятельности органов местного самоуправления европейских государств показывает, что принятие такой Хартии дает критерий для оценки деятельности всех учреждений на местном уровне.

Хартия становится уже не просто декларацией прав и обязанностей гражданина и государства, но и перечнем необходимых свойств и качеств услуг, предоставляемых каждому гражданину. Именно такую направленность имеет Хартия Британского гражданина, построенная не столько на описаниях отношений гражданин – государство, сколько на раскрытии отношений поставщик – клиент.

В зарубежном опыте используется один из инструментов менеджмента качества повышающий эффективность использования бюджетных средств. Это концепция Value for money ("ценность за деньги"), реализуемая в деятельности муниципальных организаций в Великобритании и других стран. Данная концепция стала ключевой во всех государственных и муниципальных организациях Великобритании в деле повышения продуктивности их работы. Содержание Value for money заключается в том, что при использовании бюджетных средств происходит сравнение количества израсходованных средств и полученного в результате полезного эффекта. Получается, что Value for money - это своего рода концепция повышения эффективности расходования бюджетных средств. Она применяется не только в бюджетных, но и в коммерческих организациях, реализуясь в таких процессах, как реинжиниринг бизнес процессов и бенчмаркинг.

Внедрение систем управления качеством в организациях государственного и муниципального управления чрезвычайно широко распространено в европейской практике. В 1998 г. Евросоюз принял решение о начале реализации инициативы по повышению качества госуправления на основе лучшей практики (benchmarking). В течение последних 5-и лет государственные организации постепенно переходили на этот способ оценки своих услуг. Сформирована и эффективно действует европейская сеть оценки на основе лучшей практики, обеспечивающая бесплатный обмен лучшим опытом управления в рамках всех государств – членов Евросоюза. Построение аналогичной системы управления качеством заложено и реализуется в Концепции реформы латвийской государственной службы, принятой в марте 1995 г.

Бенчмаркинг следует рассматривать как инструмент всеобщего управления качеством. Этот инструмент с успехом используется во многих организациях. Бенчмаркинг ориентируется на стандарты управления качеством и, прежде всего, стандарты ISO серии 9000. Качество предоставляемых услуг становится главным в работе органов муниципального управления и региональных органов власти. Учитывая практику управления качеством в коммерческих организациях, достижение качества здесь опирается на соответствующие стандарты, а оценка качества предполагает процедуру внешнего аудита (независимыми аудиторскими компаниями). Одним из возможных подходов к использованию бенчмаркинга является участие в различных рейтингах (по типу учебных заведений) и оценках качества систем управления. Оценка качества муниципального управления, выполненная независимыми комиссиями или общественными организациями и получившая общественное признание, содействует повышению качества управления соответствующих региональных и муниципальных органов. Любые общественные оценки, рейтинги и общественные конкурсы делают процесс регионального и муниципального управления более прозрачным и эффективным. В связи с этим на первых этапах использования бенчмаркинга в отечественной практике регионального и муниципального управления необходимо организовать разнообразные конкурсы и рейтинги органов регионального и муниципального управления, а также оценки эффективности использования ресурсов.

Муниципальные учреждения многих развитых стран преобразуются с целью повышения эффективности своей работы, обеспечения более высокого уровня обслуживания и прозрачности своей деятельности, давая нам хороший пример для подражания.

В целом реализация менеджмента качества на муниципальном уровне не только повышает эффективность муниципального управления, но и служит преградой для коррупции и бюрократии.

Васильев А.А, доцент кафедры региональной экономики и управления ВВАГС